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Politica comunitaria degli aiuti di Stato nello sviluppo della banda larga
03.11.2009 Le Borse di Studio

Sintesi della tesi di Master in Diritto Europeo 06-07 Università degli Studi Roma Tre finanziato con la borsa di studio Giampiero Arci 05

di Andrea Micheletta

Il presente lavoro analizza il problema del rapporto tra la disciplina comunitaria in materia di aiuti di Stato e il finanziamento pubblico dei progetti di sviluppo della banda larga negli Stati UE.
La Comunità europea considera la banda larga un fattore fondamentale per favorire la crescita economica e l’occupazione, così come un elemento centrale per il potenziamento della Società dell’informazione e della e-Economy, tutti obiettivi strategici dell’agenda di Lisbona.
Nel perseguire tali obiettivi, la Comunità incoraggia attivamente i Governi nazionali e locali a portare avanti strategie specifiche per lo sviluppo della banda larga, sia attraverso la costruzione e il potenziamento delle reti di telecomunicazione, sia favorendo lo sviluppo di contenuti e servizi innovativi per stimolare la domanda degli utenti.
La diffusione degli investimenti pubblici in questi progetti, tuttavia, solleva inevitabilmente il problema della loro compatibilità  con la disciplina comunitaria degli aiuti di Stato. A questo proposito, la Commissione europea ha sviluppato negli ultimi anni un framework di riferimento sempre più ampio per orientare il lavoro delle Autorità pubbliche degli Stati membri e degli operatori commerciali del settore verso soluzioni che non collidano con il diritto comunitario.
Il presente scritto ha proprio lo scopo di analizzare lo stato dell’arte in materia e si articola in tre parti principali:
-valutazione dello sviluppo della banda larga sul territorio comunitario come fattore di crescita e coesione;
-analisi del ruolo degli aiuti di Stato nella diffusione della banda larga, soprattutto nelle regioni meno sviluppate;
-esame di alcuni casi di aiuto valutati dalla Commissione e dei dati più significativi emersi fino ad oggi.
 
1. Il Consiglio europeo di Primavera 2005 ha individuato tre priorità per le politiche europee legate al mondo delle comunicazioni, dell’informazione e dei media, pienamente integrate e coerenti con la nuova governance di Lisbona:

a)creare uno Spazio unico europeo dell’informazione caratterizzato da un mercato aperto e competitivo;
b)rafforzare l’innovazione e gli investimenti nella ricerca sulle tecnologie dell’informazione e delle comunicazioni;
c)costruire una Società europea dell’informazione basata sull’inclusione.

Presupposto per il perseguimento di tali obiettivi è il potenziamento dei sistemi di telecomunicazione all’interno della Comunità.
In tal senso, negli ultimi anni si è assistito ad un rapido sviluppo delle infrastrutture del settore (in particolare delle reti a banda larga), che hanno favorito la sempre maggiore diffusione di servizi di fondamentale importanza per la Società dell’informazione, come l’e-Government, l’e-Health, l’e-Commerce, l’e-Education, ecc.
Allo stato attuale, tuttavia, ci sono ancora diverse zone del territorio comunitario escluse da questi servizi e dai connessi benefici economici, sociali e culturali. Il gap riguarda soprattutto le aree rurali e insulari, che rischiano così’ di restare troppo indietro nel raggiungimento degli obiettivi economici e di coesione fissati a Lisbona.
 
2. Consapevole dell’importanza di questi obiettivi, la Commissione - su impulso del Consiglio - sta portando avanti una strategia specifica volta ad incoraggiare lo sviluppo delle tecnologie di telecomunicazione anche nelle zone più arretrate della Comunità.
In quest’azione svolge un ruolo di primaria importanza la politica in materia di aiuti di Stato, soprattutto nei casi in cui il mercato dimostri di non essere in grado di fornire da solo una risposta adeguata ai bisogni della comunità.
E evidente, infatti, come nelle aree rurali e nelle zone a scarsa densità demografica gli operatori commerciali privati siano meno interessati ad investire, dato che i margini di profitto di tali investimenti appaiono loro nettamente inferiori rispetto a quelli che potrebbero concentrare sulle aree metropolitane o più densamente popolate. Proprio per questo è emersa la necessità di interventi pubblici mirati ad orientare le imprese anche verso gli investimenti inizialmente meno attraenti.
Tali interventi - specie se di ingente portata - sono costantemente passati sotto la lente d’ingrandimento della Commissione, la quale, nell’esercizio dei propri poteri di vigilanza, ha cercato sempre di contemperare i diversi interessi in gioco; in particolare, lo sviluppo dei sistemi di comunicazione, la liberalizzazione dei mercati coinvolti e il rispetto della normativa in materia di concorrenza. 
I diversi aspetti del problema sono stati affrontati in riferimento ai casi specifici di volta in volta analizzati; nel corso degli ultimi anni, tuttavia, è emerso gradualmente un framework di riferimento, che ha la grande utilità di fornire alle Autorità pubbliche (e agli operatori coinvolti nei singoli progetti) linee guida di fondamentale importanza per la crescita e la coesione del sistema comunitario delle telecomunicazioni nel suo complesso.
Il punto di riferimento del lavoro della Commissione è espresso nello State Aid Action Plan del 2005:
Gli aiuti di Stato dovrebbero essere utilizzati soltanto quando costituiscono uno strumento idoneo a conseguire un obiettivo ben definito, quando creano gli incentivi giusti, quando sono proporzionati e quando falsano il meno possibile la concorrenza. In sostanza, quindi, scopo fondamentale della valutazione della compatibilità degli aiuti di Stato soppesare gli effetti negativi degli aiuti sulla concorrenza e i loro effetti positivi in termini di comune interesse?.
Dunque, gli elementi presi in considerazione per valutare la legittimità di un aiuto sono principalmente i seguenti:
a) Obiettivo di interesse comune:
L’obiettivo perseguito con l’intervento pubblico deve avere rilevanza comunitaria ed essere ben definito; in termini generali si può affermare che lo sviluppo della banda larga sul territorio degli Stati membri coincide con l’interesse della Comunità alla crescita e alla coesione.
b) Market failure nel conseguimento dell’obiettivo:
Dopo aver individuato con precisione l’obiettivo perseguito, è necessario dimostrare l’esistenza di un market failure, ossia l’incapacità del mercato di conseguire l’obiettivo auspicato. Solo in questo caso, infatti, un aiuto pubblico può essere considerato compatibile con il mercato comune.
Di fatto, dietro questa affermazione si cela l’essenza stessa della politica comunitaria in materia di aiuti di Stato.
L’idea di fondo è quella che il mercato e la libera concorrenza possano e debbano, da soli, soddisfare i bisogni economici dei cittadini comunitari, garantendo la massima efficienza allocativa e distributiva delle risorse sul territorio della Comunità. Gli interventi pubblici diretti sull’economia dovrebbero essere minimizzati e, per non collidere con i principi dei Trattati, devono concentrarsi solo sui casi di strozzature e inefficienze del libero mercato. In altri termini, essi dovrebbero rappresentare la soluzione ultima per correggere difetti non altrimenti correggibili.
Dunque l’analisi economica del fallimento del mercato rappresenta un passaggio fondamentale nel procedimento di valutazione dell’aiuto. Infatti, l’esatta individuazione della portata e delle cause del fallimento (esternalità, asimmetrie informative, problemi di coordinamento, ecc.) consente di valutare più correttamente se l’aiuto stesso possa essere giustificato, se rappresenti la soluzione più idonea e in che modo debba essere attuato per conseguire l’obiettivo auspicato senza falsare la concorrenza e gli scambi in misura contraria al comune interesse.
c)   Necessità, efficacia e proporzionalità dell’aiuto:
Una volta accertata l’esistenza e le caratteristiche del market failure, il passo successivo consiste appunto nel valutare se l’aiuto rappresenti lo strumento più appropriato per la correzione del difetto, e più efficiente per il raggiungimento dell’obiettivo di interesse comune.
Questo  il passaggio più delicato del test, in quanto il rischio di orientare la valutazione su basi eccessivamente discrezionali è molto alto. Le argomentazioni seguite dalla Commissione si basano di norma su accurate analisi prospettiche di mercato; il concetto di fondo è che l’aiuto deve rappresentare lo strumento più appropriato per il caso di specie, non solo per correggere il market failure, ma anche per creare i giusti incentivi per futuri investimenti privati.
L’aiuto, infine, deve essere congegnato in modo da minimizzare gli effetti distorsivi della concorrenza e degli scambi intracomunitari. Di norma, questa valutazione si basa sull’esame delle caratteristiche della misura di intervento (ad esempio, l’ammontare dell’aiuto, la sua durata, il suo monitoraggio, le procedure previste per la sua assegnazione, ecc.) e sul grado di apertura dei mercati rilevanti coinvolti.
  
3. Negli ultimi anni la Commissione ha esaminato numerosi progetti di interventi pubblici per lo sviluppo della banda larga.
Come già evidenziato, essa ha costantemente fornito linee guida per le Autorità pubbliche, e organizzato incontri con le Autorità stesse e gli operatori di mercato interessati. In queste occasioni, particolare attenzione è stata rivolta alle migliori soluzioni e prassi (proposte soprattutto dalle Autorità locali), che possono così diventare un modello per tutte le altre Amministrazioni comunitarie.
In tal modo si è sviluppato un framework di riferimento sempre più definito per favorire interventi più mirati ed efficienti, e, al contempo, si è evitato il ricorso ad interventi legislativi eccessivamente rigidi e penetranti, che rischierebbe di ingessare un sistema dinamico e in continua evoluzione.
Fino ad oggi sono state adottate 25 decisioni, che hanno coinvolto 10 Stati membri.
E interessante notare come in tutti i casi tranne uno (il caso di Appingedam in Olanda), la Commissione abbia ritenuto gli aiuti compatibili con il mercato comune; questo soprattutto perchè la grande maggioranza degli aiuti era rivolta verso aree dove ancora mancavano i giusti incentivi per lo sviluppo degli investimenti privati, dunque della concorrenza e del mercato.  La Commissione ha definito queste zone white areas, per distinguerle da quelle dove invece esistono già mercati in fase di crescita (grey areas) o ben sviluppati (black areas), nei quali lo spazio per gli interventi pubblici è sempre più ristretto, o addirittura nullo.
Il quadro d’insieme che si è delineato negli ultimi 4/5 anni fornisce una fotografia estremamente interessante del livello di sviluppo economico e tecnologico raggiunto dalla Comunità nel settore delle telecomunicazioni a banda larga e dell’importanza della funzione di controllo e coordinamento svolto dalla politica comunitaria in materia di aiuti di Stato.

 

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